Uma análise histórica do Ministério da Cultura, de Trancredo a Lula, com ênfase às mazelas da atual gestão
Titio Julinho da Adelaide Sobrinho escreveu semana passada o artigo dizendo que “o Estado é contra a Lei Rouanet”. Mas o problema não é (só) esse. Infelizmente o buraco é ainda mais embaixo: o Estado (quer dizer, o Ministério da Cultura, no caso) está perdidaço em tudo. Não consegue sair das formulações gerais e passar para uma prática consistente. Vive aos soluços – mistura idéias ótimas, genéricas, com a mais cabal incapacidade de articular políticas consistentes, seja internamente, seja nas suas relações com os demais órgãos do governo federal e também com o Congresso Nacional.
Sem pretensão de esgotar – e nem mesmo de aprofundar sistematicamente nenhum assunto – vamos dar uma olhada em alguns aspectos da ação do MinC nos cinco anos e tanto da gestão Gilberto Gil/Juca Ferreira, delegados do Presidente Lula para administrar o MinC.
1. O Ministério da Cultura foi incapaz, nesse período, de ganhar a sociedade, e muito menos o Congresso Nacional, para suas propostas. Digo: propostas efetivas, e não idéias genéricas.
Começou com o tema da “contrapartida social”, com a Eletrobrás como boi de piranha. Imediatamente aconteceu a mobilização de alguns segmentos – principalmente do cinema – para acusar o MinC de dirigismo, estalinismo, patrulha ideológica e quejandos. Cacá Diegues capitaneou o coro e o MinC – e a Eletrobrás – paralisados, não conseguiram explicar o que entendiam com aquilo. A idéia da “contrapartida social” imediatamente deixou de ser uma tentativa de aumentar o acesso aos bens culturais – o que parecia estar na origem da proposta – e a imprensa e a inteligentzia liberal-direitista-tucana transformou a proposta no bicho-papão da manipulação estatista. E a “contrapartida social” foi pro saco.
Seguiu-se o episódio da Ancinav. O mesmo fuzuê ampliado ao extremo, já que as televisões – e em especial a Globo – sentiram-se ameaçadas. Mais uma vez o MinC reagiu (?) como um boxeador que fica tonto com a porrada na cabeça. Não esperava que aquilo acontecesse? Santa ingenuidade! O fato é que não tinha se preparado para conseguir o apoio político e social para a proposta. No corner, optou por pular fora do ringue e a Ancinav foi pro saco.
E aí veio a idéia da TV Pública. Discretamente, esperando criar músculos para ver se emplacava a idéia revestindo-a dos mais vistosos argumentos intelectuais. Todo mundo que acompanhava o assunto já tinha previsto: vai levar pau. O MinC, aliás, não tinha se preocupado lá muito com os aspectos práticos do assunto, era tudo teoria. Ora, o MinC não tinha nada que ver com a Radiobrás, com a TVE e com todo o resto do aparato de comunicação do Estado, que continuava alheio àquelas elocubrações. Não viesse o Franklin Martins e a Secom para tomar conta do assunto, certamente o pau que aconteceu para a aprovação da TV Pública não teria encontrado no MinC os meios e as formas de sobreviver ao ataque.[1]
2. Ainda que tenha se esforçado, o MinC não consegue se organizar para atuar de maneira conseqüente.
É sempre bom lembrar um pouco de História. O MinC foi criado pelo Tancredo Neves para dar um cargo de ministro para o José Aparecido. Saiu da costela do MEC empobrecido, sem estrutura, com orçamento pífio e com uma missão legal totalmente ambígua: sua área era o “simbólico” e não tinha nada que ver com as coisas reais, terra-a-terra do MEC, que devia educar milhões de crianças, administrar universidades, merenda escolar e livros didáticos. Resultado: broa de milho, depois da breve estadia do Aparecido que preferiu o poder real de ser governador do DF a ser ministro do simbólico.
Celso Furtado, que teria sido o grande Ministro da Cultura se não tivesse tão pouco tesão para aquele cargo, ainda assim foi quem se preocupou em estruturar o MinC e dar um rumo ao ministério. Mas veio a peste do Collor e seu assecla Ipojuca Pontes para derrubar a pouca estruturação que o órgão tinha (herdada do MEC), jogando todas as partículas excretadas como resultado da digestão no ventilador (nada como falar à la Antonio Houaiss, que então ainda aguardava o jeito de arrumar dinheiro para completar seu dicionário). Quando passou a primeira etapa da tonteira do “caçador de marajás” ele convocou o Rouanet para segurar a barra. Ops!, se o pessoal estava reclamando da liquidação da Lei Sarney, façamos outra. E foi feita. A montanha pariu a Lei Rouanet, moldada no liberalismo vigente e se dispensou qualquer esforço de estruturar o ministério. Já estava bom demais.
Itamar, de topete, chamou o velhinho. Houaiss estava na bica de terminar seu dicionário e o Fundo Nacional de Cultura veio a calhar para permitir que aquele monumento fosse publicado. Depois de passear pelo país provando as iguarias locais – tour de gourmet que incluiu tartarugada clandestina no Amazonas – retirou-se discretamente.
Foi substituído pelo Embaixador Jerônimo Moscardo, logo cognominado “O Breve”, por ter entrado em choque com o então Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso e ser transferido para o Departamento de Escadas e Corredores do Itamaraty até encontrarem um posto bem longe para ele.
“O Breve” foi substituído pelo “Bonitinho, mas Ordinário”, apelido dado por um artista plástico que acompanhou a performance de Sua Excelência na Feira de Frankfurt, quando o Brasil foi homenageado. O personagem chegou na Alemanha e foi para o bairro boêmio de Frankfurt, dispensando o jantar oficial com a presença do presidente da Alemanha… Luís Roberto Nascimento e Silva esteve ministro como esteve depois Secretário de Cultura de Minas Gerais: exibindo o topete e não fazendo nada.
E aí se chega à Era Weffort. O ex-petista passa oito anos no Ministério. Seu chefe FHC avalia o período como muito bom. Mas não diz em quê. Na verdade o ponto central da administração Weffort foi o reforço da Lei Rouanet. Em primeiro lugar ele promoveu a modificação do art. 18 da Lei, permitindo a isenção de 100% do I.R. devido. O pretexto para tal foi tornar as outras áreas que não o cinema mais competitivas na disputa pelos incentivos fiscais. O cinema, com a somatória dos benefícios da Lei do Audiovisual e da Lei Rouanet, chegava a dar lucro para o investidor só com a aplicação. O art. 18 não diminuiu o fluxo dos recursos para o cinema. Os produtores só reclamam mesmo é quando diminui a grana das estatais.
O mais importante, porém, foi o esforço no aumento dos limites de isenção. Weffort ficou docemente constrangido com as restrições da equipe Malan na execução do orçamento do ministério (que de curto ficou ínfimo), e se contentou com aumentar os limites da isenção. Com isso o ministro chegou a se jactar de aumentar o “orçamento” (a renúncia, nominalmente, faz parte do Orçamento do MinC, é claro) e deixar “por conta do mercado” a solução dos problemas da cultura. Tudo de acordo com o neo-liberalismo do chefe.
No final da sua administração, Weffort aplicou as recomendações de uma consultoria contratada para propor “reformas administrativas” no MinC, cujo essencial era a eliminação das secretarias finalísticas. Ainda no final da administração Weffort só restavam a Secretaria do Audiovisual e a do Livro e Leitura. Esta por virtude de ser ocupada por Ottaviano De Fiore, amigo tanto do ministro quanto do presidente, e que não tinha para onde ir.
A amizade ainda salvou a Secretaria do Livro e Leitura por alguns meses. Gilberto Gil nomeou Wally Salomão para o cargo, sabendo que este estava seriamente enfermo, e o poeta ficou empregado até morrer. Como era de se esperar, não fez nada. Só nomeou uma raposa para tomar conta do galinheiro, i.e, Pedro Corrêa do Lago para presidir a Biblioteca Nacional.
3. Mas, história a parte, em que consistem as deficiências administrativas do MinC?
A primeira, mais evidente, é a falta de estrutura de pessoal e física do Ministério. Somente o IPHAN tem alguma forma de representação em todos os estados. O resto da estrutura do Ministério se concentra em Brasília e no Rio de Janeiro, com representações em S. Paulo, Belo Horizonte, Recife (para todo o Nordeste), Belém (para o Norte) e Porto Alegre (Sul). A FUNARTE só tem representantes em Brasília, São Paulo e Belo Horizonte. A Fundação Biblioteca Nacional só tem escritório em São Paulo e a Biblioteca Demonstrativa de Brasília (uma bela herança do antigo INL). A Fundação Palmares têm representações no Rio e em Salvador e a Casa de Riu Barbosa, altaneira, só mantém o seu espaço no Rio de Janeiro.
O Ministério fala muito em descentralizar, mas começa por ser altamente centralizado. Argumenta, é claro, que trabalha com as “parcerias”: secretarias estaduais e municipais, ONGs, Fundações, etc.
Tudo muito bem, exceto por um pequeno detalhe. Pequeno mas crucial. Não existe nada na estrutura do MinC que se dedique ao trabalho de avaliação do que é feito e que vá mais além do burocrático exame da documentação enviada.
Salvo as ações que se transformam em produtos materiais (livros, filmes, CDs e DVDs, etc), geralmente financiados pela Lei Rouanet, não existe trabalho sistemático de avaliação dos projetos implementados.
Quando se fala em avaliação no contexto do desenvolvimento e aplicação de políticas públicas não se quer dizer tão somente o controle financeiro dos recursos – embora este seja, obviamente, um de seus componentes mais importantes –, e sim a análise do desempenho com vistas ao aperfeiçoamento da política pública.
Ora, o MinC não tem nem mesmo um sistema estatístico minimamente confiável. Não tem meios nem modos de saber o que é feito com os recursos que repassa, salvo eventuais visitas, reuniões etc., em alguns momentos. O resto fica por conta do TCU e da AGU e do exame da documentação.
Quem não avalia nem controla não aperfeiçoa. E as tarefas de avaliação e controle não são fáceis nem simples. Diga-o o primo rico, o MEC, que está sempre aperfeiçoando – e descobrindo furos – na execução de seus grandes programas, como o do livro escolar e da merenda, ou o do dinheiro na escola e agora o ProUni. Acompanhar e avaliar não vacina contra erros: é simplesmente um dos componentes essenciais do que se queira chamar de política pública.
4. O MinC não teve capacidade de mudar a Lei Rouanet e nem mesmo de operá-la de forma conseqüente.
Quem passa cinco anos e meio dizendo que a Lei precisa mudar e não apresenta proposta de mudanças é simplesmente incompetente. Em resumo, esse é o impasse da questão do MinC com a Lei Rouanet. Que a Lei é incompleta, imperfeita, privilegia os grandes projetos e as grandes empresas, impede que o incentivo fiscal seja usada por pessoas físicas e por pequenas empresas, todo mundo sabe. O diagnóstico já foi feito e refeito mil vezes.
Mesmo com os defeitos, a Lei se tornou um importante mecanismo de financiamento da cultura, o que é outra obviedade corrente, e que o titio Julinho Sobrinho já abordou.
Mas há um pequeno detalhe que passou desapercebido na questão levantada no artigo do ministro-de-fato Juca Ferreira e do presidente da Funarte Celso Frateschi, quando estes reivindicam um fundo “imune” aos contingenciamentos do Ministério da Fazenda para que o MinC possa executar políticas próprias: esse fundo já existe, exatamente com essas características.
É o Fundo Nacional de Cultura.
E porque não é reconhecido como tal?
O FNC é um dos três mecanismos da Lei 8.313 (Lei Rouanet). Os outros dois são o Ficart (Fundos de Investimentos) e o Incentivo Fiscal.
Os Fundos de Investimento, depois de um longo período sem darem sinal de vida, começaram a funcionar com vigor para o cinema. A versão cinema do Ficart (Funcine) foi objeto de longa e interessante matéria na Carta Capital do dia 28 de março, assinada pela Editora de Cultura Ana Paula Sousa. Os Funcines – como os Ficarts – se beneficiam também do incentivo fiscal. E correm o perigo, como diz André Klotzel na matéria, de se “tornarem o grande escândalo do cinema nacional” como instrumento de lavagem de dinheiro. E os Funcines prosperam por algumas razões próprias do meio ao qual se dedicam: os recursos são muito – e põe muito nisso – mais vultosos que os de qualquer outra área cultural, inclusive das “mega produções” teatrais que o ministro-de-fato vitupera, e a falta de controle e avaliação (viram!) também campeia. Além do mais, melhor investir em algo charmoso e chamativo como o cinema, com atores e atrizes, revistas e fotografias, etc, etc., do que em outras áreas da cultura.
O FNC também funciona. Sua principal fonte de recursos é proveniente do repasse de porcentual do arrecadado pelas loterias, feito pela CEF.
Mas, o que acontece com esses repasses? A Fazenda usa um velho truque: solta o dinheiro do FNC e bloqueia (contingencia) os recursos de fonte orçamentária. Ora, o FNC é administrado diretamente pelo Gabinete do Ministro, a seu bel prazer. Este solta um edital aqui, outro acolá, libera grana para os França-Brasil ou Brasil-França, para umas viagens de grupos de dança ou artistas, e coisa e tal.
Em resumo, o FNC provoca uma macrocefalia no MinC, com o Gabinete do Ministro dispondo de muitos recursos e os programas orçamentários do ministério prejudicados.
Sempre se culpa a Fazenda por essa malvadeza…
Ora, uma parte é a esperteza do controle de caixa do Governo Federal. Desde o Governo FHC até o atual, o fluxo que resulta no famoso superávit primário é rigorosamente controlado pelo Tesouro. É verdade.
Mas, por outro lado, além da debilidade política geral do MinC para evitar que os contingenciamentos aconteçam, há também outro traço de incompetência. Como o FNC não está estruturado formalmente, não tem metas e objetivos definidos, programas em torno dos quais se destinem os recursos das loterias, fica muito mais fácil para o Ministério da Fazenda aplicar o truque.
Outros fundos existem na Esplanada do Ministério, com verbas específicas e programas definidos. Alguns com vantagens bem estabelecidas – como, por exemplo, já terem nascido com autonomia administrativa – mas todos com a famosa destinação específica dos recursos não bloqueados.
As fontes dos recursos do FNC estão definidos na própria Lei Rouanet:
“Art. 5° O FNC é um fundo de natureza contábil, com prazo indeterminado de duração, que funcionará sob as formas de apoio a fundo perdido ou de empréstimos reembolsáveis,conforme estabelecer o regulamento, e constituído dos seguintes recursos:
I – recursos do Tesouro Nacional;
II – doações, nos termos da legislação vigente;
III – legados;
IV – subvenções e auxílios de entidades de qualquer natureza, inclusive de organismos internacionais;
V – saldos não utilizados na execução dos projetos a que se referem o Capítulo IV e o presente capítulo desta lei;
VI – devolução de recursos de projetos previstos no Capítulo IV e no presente capítulo desta lei, e não iniciados ou interrompidos, com ou sem justa causa;
VII – um por cento da arrecadação dos Fundos de Investimentos Regionais, a que se refere a Lei n° 8.167, de 16 de janeiro de 1991, obedecida na aplicação a respectiva origem geográfica regional;
VIII – Três por cento da arrecadação bruta dos concursos de prognósticos e loterias federais e similares cuja realização estiver sujeita a autorização federal, deduzindo-se este valor do montante destinados aos prêmios; (Redação dada pela Lei nº 9.999, de 2000)
IX – reembolso das operações de empréstimo realizadas através do fundo, a título de financiamento reembolsável, observados critérios de remuneração que, no mínimo, lhes preserve o valor real;
X – resultado das aplicações em títulos públicos federais, obedecida a legislação vigente sobre a matéria;
XI – conversão da dívida externa com entidades e órgãos estrangeiros, unicamente mediante doações, no limite a ser fixado pelo Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento, observadas as normas e procedimentos do Banco Central do Brasil;
XII – saldos de exercícios anteriores;
XIII – recursos de outras fontes.”
Ou seja, a grana está lá, mas sua aplicação (que prevê inclusive a famosa regionalização) é absolutamente obscura.
A Lei Rouanet – mãe do FNC – tem uma limitação importante para o funcionamento do FNC, que é a proibição do uso dos seus recursos para a manutenção de despesas administrativas do MinC. Ao contrário do FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, do MEC, que é uma autarquia, o FNC não pode, pela lei, possuir uma estrutura própria. Mas deveria ser designado um órgão do Ministério especialmente para servir como “Secretaria Executiva” do plano. No organograma do MinC cabe à Secretaria Executiva exercer esse papel, e nela o assunto está relegado ao inciso IV do Art. 15º. do Regimento Interno, que trata da Diretoria de Gestão Interna:
“IV – operacionalizar as atividades de execução orçamentária e financeira dos recursos provenientes do Fundo Nacional da Cultura – FNC, e outros fundos, recursos e instrumentos”.
E aí está a coisa. Lá, escondidinha.
Ou será que alguém já viu o planejamento do FNC? Metas, programas, etc., que permitissem argumentar junto ao MF que não pode contingenciar recursos de outras áreas? E que apoio buscou ou busca o MinC para que o FNC seja o grande vetor de financiamento dos projetos do próprio ministério?
Os recursos do FNC não são tão volumosos quanto poderiam ser. Em 2007, o FNC executou um pouco mais de vinte e cinco milhões de reais, dos quais 13,115 milhões em ações. Mas, considerando-se que do total de 470,183 milhões de reais do total do orçamento executado em 2007, quase a metade foi só com despesas de pessoal (sem contar diárias, passagens e estadias), vê-se que, no todo, não é tão insignificante assim. Como instrumento, o FNC existe e poderia funcionar muito melhor.
Resta a busca do ministro-de-fato por essa fonte de recursos. Com a (in)competência demonstrada pelo MinC nesses cinco anos e quatro meses de gestão podemos ter certeza que não vão achar, que não vão conseguir que o MF solte a grana. Mas vão atrapalhar o funcionamento da Lei Rouanet sem aperfeiçoá-la.
Julinho da Adelaide Neto
